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东亚地区社会保障模式论
日期: 2018年12月12日

东亚地区社会保障模式论

                                                     作者:郑功成

 

摘要:研究东亚地区社会保障模式具有本土意义与世界价值。看待东亚国家的社会保障,应当具有历史观与全球视野,社会保障制度模式研究要遵循建制理念与福利文化、需求满足与责任承担、制度结构与发展路径等多个维度。以广义社会保障体系为分析框架的比较研究发现,中、日、韩三个国家的社会保障体系具有较为稳定的地区特色,东亚地区社会保障模式有存在的客观必然性。

关键词:社会保障;东亚模式;比较研究

  一、东亚地区社会保障模式研究的本土意义与世界价值

东亚地区是第二次世界大战以来世界上最具活力的地区之一,日本、韩国、中国先后以持续高速增长的经济发展成就深刻地影响了当代世界,其经济政策广受世界各国关注。然而,与经济发展并行的东亚地区独特的社会保障实践却并未引起西方主导的国际社会保障学界的足够重视,欧美社会保障学者的著作中通常难觅东亚地区的影子,而东亚学者则大多是在遵从西方社会保障思维定势与话语架构的条件下解析着本国或本地区的社会保障实践。

从文献回顾来看,对东亚地区社会保障制度的关注始于20世纪80年代中期。起因是西方福利国家遭遇危机议题,从而开始关注非西方国家。[1]例如,米奇利(J. Midgley)1985年在分析“亚洲四小龙”的工业化与社会保障制度发展的关系时发现,“亚洲四小龙”的社会保障制度并没有随着经济的现代化而迅速建立,与西方工业化国家存在差异,政治精英们并没有积极地回应工业化过程中的社会风险,其社会保障制度呈现出鲜明的“勉强的福利主义”(reluctant welfareism)的特点。[2]1990年,埃斯平·安德森(Esping-Anderson)出版《福利资本主义的三个世界》一书并风靡一时,但他的研究对象主要集中在西方发达国家,东亚地区的福利制度不是被其忽略,就是无法按照其分析框架归入其确定的三种类型。1998年,古德曼(R. Goodman)等人提出东亚福利模式的概念。[3]之后,部分东亚地区的学者也开始从比较社会保障分析的视角来认识本地区社会保障制度的特征,如古允文关于台湾地区社会保障制度发展历程的研究[4]Kwon关于韩国社会保障制度的研究。[5]进入本世纪后,日本、韩国及中国台湾地区的部分学者开始关注东亚的福利体制,如日本的武川正吾,韩国的郑武权、金渊明等,但分歧巨大。古允文等在2007年综述了东亚社会保障研究的进展,并将已有的东亚地区社会保障制度特征研究概括为如下三类:(1)从政策偏好特征来表述东亚社会保障的特征。东亚社会保障多被描述成为“家庭中心的”(family-centered)、“不情愿的”(reluctant)、“传统慈善的”(traditional-charity)和“威权主义的”(authoritarian),其共同点是国家在福利的提供中处于边缘的位置。(2)以政策体系的特征来表述东亚社会保障的特征。即政府在福利的提供上处于边缘地位,但是不少制度性的福利项目也在东亚地区获得发展,现有的福利政策体系重视教育项目、职业区分的保险项目以及生计调查性的福利项目,这些政策体系的特征多是这些项目的社会分层效果和传统慈善的结合。(3)从福利体制论的视角进行相关研究并对福利体制特征进行标示。多数研究者认为,将东亚社会保障归类为现有的埃斯平·安德森的三种福利体制类型是非常困难的,进而开始以自己发现的东亚福利体制的特征来对东亚社会保障进行命名,如家长式(Oikonomia)福利体制、生产性(productivist)福利体制、发展型(developmental)福利体制、儒家(Confucian)福利体制及混合模式(hybrid)[6]
   

尽管关注东亚地区社会保障制度的研究在日益增多,但因起步太迟,加之受西方主导的学说思维定势和过分强调数据的实证分析框架的影响,注定无法顾及制度特征背后的传统文化与政治经济社会结构性原因,从而也就无法描绘东亚社会保障制度的真实面貌。更为关键的是,即使是对东亚地区的关注,也大多将注意力放在日本、韩国及中国台湾地区,并局限于现实制度安排,其对中国大陆的关注严重不足,对东亚地区悠久的历史渊源视而不见,从而只能是不完整的、短视的东亚社会保障研究。正是在这样的背景下,欧美国家无论是政治家、学者还是公众,大多知道包括中国、日本在内的东亚地区经济发展对整个世界影响重大,却无法了解惠及当今世界四分之一人口的东亚地区社会保障的独特价值。即使是东亚地区的社会保障学者,也在很大程度上重蹈着欧美社会保障学者的传统套路,大多局限于对东亚国家或地区非常具体的、法定的社会保障制度的比较上,以具体制度设计的差异性掩盖了东亚地区社会保障制度体系的同质性,进而使多数学者对东亚社会保障(福利)模式是否存在心存疑虑或持否定态度。

上述现象其实是西方主导的国际社会保障学说的重大缺陷。其后果在于,不仅导致了世界社会保障学说的残缺和国际社会对东亚地区社会保障实践经验的忽视,也对东亚国家自己的社会保障理论与政策实践发展产生了消极的影响。因此,重视东亚地区社会保障体系的研究,用超越西方固化的思维方式与话语框架来研究东亚地区的社会保障模式,显然具有弥补当今国际社会保障学说之不足和更理性地促进东亚国家或地区社会保障制度可持续发展的双重意义与价值。

 

二、东亚社会保障模式研究的方法与维度

东亚社会保障模式的研究任务,是将东亚国家或地区的社会保障制度置于全球社会保障体系之中,按照一定的原则科学构建划分标准,看看该地区的社会保障体系能否自成一类,并有着与其他模式迥异的特征。毫无疑问,按照以往的“商品化”与“去商品化”测量指标和局限于法定制度安排框架下的思维惯性与划分标准,东亚国家的社会保障制度事实上很难被归到西方标准下的某一类模式之中。这主要是因为,西方主导的社会保障理论习惯于注重现实而忽略历史,习惯于只重数据而忘却影响数据的传统与文化等,习惯于只见法定制度安排的“非此即彼”而不见法定制度之外也能够提供相应保障的机制,习惯于只以自己为中心而忽略包括东亚地区在内的其他国家或地区。因此,研究东亚社会保障模式需要有更完善的研究方法与新的维度。

笔者曾在第七届社会保障国际论坛(韩国釜山,2011)上强调当代社会保障的发展要有历史观与全球视野。[7]因为对于事关国家长治久安与人民切身利益的社会保障而言,没有时间的长度,不可能把握社会保障制度的发展规律;没有空间的广度,无以验证不同社会保障模式的优劣。很显然,现代社会保障或现行社会保障制度的历史还太过短暂,只有西方国家的实践也太过狭隘。只有将注意力从关注现实延伸到兼顾历史,才能发现特征背后的传统文化的影响,如中国现行的救灾政策在很大程度上沿袭了两千多年来的做法,公职人员的福利待遇优厚亦与传统的官本位色彩相关联。只有将视野从关注本国扩展到考量全球,才能发现社会经济政治结构对这一制度的深刻影响,才能发现社会保障制度发展进程中的普遍规律与不同国家或地区的独特个性,才可能总结、概括或归纳出不同的模式及其发展特征。只有理性地对待历史与他国的经验与教训,才能超越现实、走出狭隘,寻找到当代社会保障的可持续发展之路,并为解决世界共同面临的社会保障问题提供更为有效的方案。因此,研究东亚地区的社会保障模式,必须正视现实中历史的短视和全球视野的欠缺,这种欠缺正在影响着东亚国家或地区社会保障政策的理性选择,同时也给本应具有历史长度并受全球化影响的社会保障可持续发展增加了不确定性。

强调历史观与全球视野,实质上是强调对社会保障模式的比较研究要从宏观入手、大处着眼。否则,即使是获得绝大多数人公认的斯堪的纳维亚模式,也会因丹麦与芬兰之间存在些微差异而不能归为同类,更何况中国、日本、韩国等东亚国家确实在社会、经济、政治等方面存在着现实差异性。因此,在东亚社会保障制度比较研究中,有必要矫正重量轻质、重法定制度轻其他机制的传统取向。过分地强调数据与定量研究,只能反映一个阶段或相对静态的国家制度状况,不能反映动态的、长期的制度运行状况和制度变迁背后的影响因素,只能兼顾到制度内的安排而不能兼顾到与之相关的非制度化安排,只能较好地描述出体制与政策而不能充分挖掘其背后的历史原因与民族特性所产生的作用,再加上统计口径不统一,也会导致比较研究的非全面性。因此,在东亚社会保障模式研究中,应当更加重视质性研究,尤其是要注重宏观、历史、全球角度的质性研究,将定量研究与定性研究有机地结合起来。

有鉴于此,笔者提出三个维度,即建制理念与福利文化、需求满足与责任承担、制度结构与发展路径,其实这也是构成分析一个国家或地区社会保障制度模式的三个基本维度。

(1)建制理念与福利文化。各项社会保障制度的确立,都会有相应的理念来支撑并建立在相应的福利文化基础之上,从而既能够解释各国建立社会保障制度的出发点与归宿,也可以从建制理念与福利文化之中窥探其发展取向。一定的建制理念决定着社会保障的发展目标,一定的福利文化则构成了相应的福利制度生存与发展的土壤,这就是为什么美国与英国同属自由资本主义世界而福利制度的建构却迥异的深层原因。是基于社会公平还是基于经济发展与效率,是追求权利平等还是追求化解风险,是崇尚集体主义还是向往个人自由,等等,这些取向虽然不可避免地要受到时代的影响,但历史传统与文化是不能割断的。虽然当代世界各国建立社会保障制度的理念很难泾渭分明,但在混合中依然可以发现其侧重点。因此,建制理念与福利文化应当是分析各国社会保障制度的第一个维度,也是解构各国社会保障制度特征背后的传统与社会经济政治结构性原因的钥匙。

(2)需求满足与责任承担。就人类自身的生活需求来说,基本上是大同小异的,因为人生中的风险总有相似性,又都具有不确定性,伴随着人类寿命的延长和家庭小型化趋势不可逆转,个人越来越不可能依靠自身来解决生活需求问题。因此,如果我们能够确认每一个人都必须借助个体之外的机制来获得生活保障的满足,那么,用何种方式来满足人生保障的需求,以及如何承担满足需求的责任,便构成了评估社会保障制度模式的重要依据。一方面,个体需求的满足是依赖家庭还是社会,抑或社会与家庭及其他的有机结合,这种结合中的比重与顺序,既能够反映出一个国家或地区社会保障制度的建制理念与福利文化,同时也会直接影响到社会保障制度的结构与发展路径。另一方面,既然人不可能独善其身,而是需要寻求超越个体之上的生活保障,那么,这种保障责任的承担一定是在家庭、社会、国家等之间采取分担的方式,但责任分担却存在着结构不同、各主体责任先后有别、轻重不一的差异,这种差异性正是评估一个国家或地区的社会保障制度并对其进行归类的重要依据。因此,需求满足与责任承担构成了分析各国社会保障制度的第二个维度。

(3)制度结构与发展路径。选择什么样的制度结构与发展路径,能够反映出各国在社会保障制度发展过程中的价值取向或理念,也是其国民福利需求满足方式与责任承担方式的具体反映。例如,有的国家是以与就业及收入相关联的社会保险为社会保障体系的主体,有的国家实行的是以税收与财政为基础的福利性制度安排,有的国家特别借重市场机制,或者虽然上述形式并存但依然会有主次之分。在发展路径方面,尽管都呈现出从选择型到普惠型的历程,但选择的重点与普惠的进程仍然表现出个体的差异性。因此,制度结构与发展路径是考察各国社会保障制度产生与发展规律的基本依据。

 

在上述三个维度中,一定的建制理念与福利文化奠定了各国社会保障制度的基石,一定的需求满足与责任承担方式决定着各国社会保障制度的基本建构,而具体的制度结构与发展路径则是各国社会保障制度模式的具体反映。在当代世界,社会保障制度的比较研究一般停留在可以量化的第三个维度,而较为忽略甚至完全忽略不能量化或者不能完全量化的第一个和第二个维度。

通过上述三个维度,基本能够客观地反映出各国社会保障模式选择的价值取向及具体架构,通过比较研究,便能够对社会保障制度实践进行相应归类。本文的目的不在于完成解释东亚社会保障模式的任务,而是在于提供这样一个分析框架,并在比较中发现东亚国家的共性与差异,最后得出东亚国家的社会保障制度是否可以归为或基本归为有别于欧美国家及其他地区国家的一类。而对东亚社会保障模式的概括与理论诠释,应当是下一阶段所要完成的任务。

三、中、日、韩三国社会保障制度的共性分析

根据上述三个维度,对中、日、韩三国的社会保障制度进行简单的比较后,可以发现,东亚国家的社会保障制度是有共性的。这些共性较为鲜明地表现在以下四个方面:

1.建制理念与福利文化具有共性:促进经济发展,化解社会风险,弥补家庭功能,工具性价值明显高于目的性价值

从各国社会保障制度产生与制度变迁的路径出发,可以发现,国家的福利发展理念与福利文化从根本上决定着社会保障制度的设计思路。正如彼得·亚伯拉罕森指出的那样:“斯堪的纳维亚福利体制对于其他地区而言是值得借鉴的,但不能复制,因为它是建立在涉及政治文化和民族同质性等众多前提假设上的”。[8]迄今为止,包括日本、韩国、中国在内的东亚地区,其福利发展理念基本上可以概括为:是基于经济发展而非是基于社会公平,是追求化解个体与群体的风险和社会稳定而非基于公民的平等权利,是崇尚集体主义、群体至上而非强调个人自由与尊严。东亚地区的福利文化普遍强调集体主义与国家中心主义,以及儒家的“孝悌”为先,社会保障制度具有弥补家庭保障功能的鲜明色彩,国民的心理意识首先认同的是家庭成员之间的相互保障,之后才是超越家庭之上的社会保障,政府主导的社会保障制度通常被国民认为是对家庭保障不足的弥补,而不是实现个人自由和维护个人尊严的条件。因此,在东亚地区,社会保障制度的工具性价值明显高于这一制度的目的性价值。

2.需求满足与责任承担方面的共性:家庭保障功能强大,单位保障全面,政府强势主导,法定社会保障制度具有较明显的补救性特征

在人的生活保障需求方面,无论哪个国家或民族的公民,都应当是基本相通的,但在需求满足方面,却因承担责任的主体与具体供给方式的不同组合而存在着很大差异。根据福利多元主义理论,社会保障提供的主体包括国家、市场和社会,社会还可以进一步分为家庭和社区及非营利组织。中(包括台湾地区)、日、韩三国的社会保障制度,在福利需求满足与提供主体方面具有鲜明的共性,即个体在遭遇风险时首先会选择依靠家庭(以及家族)获得帮助,家庭被认为是人生最值得信赖的保障;所在社区和所在单位亦会发挥相应的扶助作用,它们在某种意义上具有家庭延伸的性质,如东亚地区的单位保障全面,员工对单位的归属感较强,劳资之间的对抗性较弱,工会的作用普遍不如西方;政府则扮演着强势主导者的角色,规制着家庭保障,牵引着单位保障,自身则提供着国民个体福利需求满足的相应保障。就这一点而言,中、日、韩三国的社会保障制度具有较为鲜明的补救性特征。

特别需要指出的是,在东亚地区,家庭在社会保障提供中的作用非常明显。琼斯指出,东亚国家的福利制度的特色在于没有劳工的统合主义,没有广泛的教会的慈善,没有平等的团结,也没有自由主义的自由放任,取而代之的是家庭在福利供给中所扮演的角色,强调亲属关系,因此家人有提供福利和照顾服务的义务,这与西方的福利国家具有很大差别,所以,其将东亚福利国家称为儒家福利体制。[9](P198-217)东亚地区各国的家庭在社会保障提供中的作用,并不局限于收入保障,更体现在服务保障和精神慰藉方面。家庭在儿童照顾和老年人照顾方面发挥着重要作用。三世同堂、扩展家庭同居的比例较高,这是因为,一方面,与子女同住被视为天伦之乐,老人愿意在子女(孙子女)照顾上投入时间和精力;另一方面,在东亚文化中,由子女照顾而死在家中的老人被视为“寿终正寝”,是一种有尊严的、体面的死法。东亚地区特殊的幸福观和生死观,决定着家庭成员既有相互保障的刚性义务,也有共同抗拒生活压力与风险的巨大弹性,从而在社会保障提供中具有重要且特殊的意义。在中国,《婚姻法》、《继承法》、《老年人权益保障法》、《妇女权益保障法》、《未成年人保护法》、《残疾人保障法》等法规中均对家庭成员之间的相互扶助有明确规定。在日本,个体获得政府社会救助的一个重要条件就是个体所在的家庭或者与其有血缘关系的人无力提供相应的帮助,这显然是对家庭成员相互保障与家庭福利提供的一种规制。在韩国,以家庭为中心的儒教传统是以家长为中心的社会,孝敬父母的传统在韩国福利模式里同样异常深厚,老年人和残疾人等不是采取以福利机构为中心来收容,而是提倡由各个家庭负责,等等。因此,尽管随着社会的发展和家庭结构小型化以及“少子高龄化”现象的出现及强化,家庭保障功能持续弱化,但毫无疑问,家庭保障仍将是东亚地区国民的最重要的保障机制,政府主导的社会保障制度也往往需要以家庭为单位或者透过家庭才能得到更为广泛的认同,并在实践中发挥更重要的作用。

社区福利与单位福利(或者企业福利)在东亚地区是一个模糊的概念,但这并不妨碍它们成为东亚地区人们的基本生活保障的重要来源,它们在某种意义上可以被视为家庭保障的一种自然延伸。在中国,一直有“远亲不如近邻”的说法,社区邻里之间的相互照顾往往构成人生保障的补充力量;中华人民共和国成立后建立的农村“五保户”制度就是建立在邻里相互照顾的基础之上的,直到2006年才由农民共同供养改为财政供养,但对分散居住的“五保户”的照顾仍然会被邻居看成是一种“习惯性义务”。在韩国,同样具有长期的农耕社会传统,种田互助、全村人互帮的习俗在当今社会里仍然存在。尤其值得指出的是,东亚地区的单位福利具有独特意义。在中国大陆,计划经济时代的单位福利几乎包括了劳动者及其家庭成员的所有福利在内,改革开放以后虽然有所改变,但单位福利仍然是解决个体生活风险的重要保障;日本的企业福利有着很强烈的职工互助色彩,是日本劳工及其家庭成员福利的重要来源;在韩国,单位提供的福利同样构成了个体社会保障的必要且重要的组成部分。因此,东亚地区的单位福利与西方国家的职业福利有着重大差异,单位福利的模糊性,既折射出东亚地区独特的中庸文化,也反映了东亚地区单位制所独有的归属感,这应当是东亚国家社会保障供给和责任承担的一个特色。

正是在功能强大的家庭保障与单位保障下,东亚地区虽然奉行国家中心主义,有着强烈的民族意识与主权意识,政府也保持着传统的强势状态,但其直接提供的福利保障却往往具有明显的补救性。当然,这种补救性并非是以绝对的量来衡量的,而是需要同时考虑人们的内心取向与意愿。例如,中国、日本、韩国都存在着这样一种现象,即使子女不孝顺,老年父母也通常不愿意离开子女而独居;家庭成员之间即使有冲突,但在遇到困难时往往能够相互帮助。这一点也说明在研究社会保障模式时,过度地依赖数据并不一定能够得出客观科学的结论。

3.制度结构方面的共性:以缴费型制度为主,兼具保守主义、自由主义与发展主义,属于典型的混合型制度安排

在东亚地区,无论是已经定型的日本、韩国的社会保障制度以及中国台湾地区的社会保障制度,还是正在加速建设中的中国大陆社会保障制度,都呈现出一个共同的特点,就是均以缴费型制度为主,突出强调个人权利与义务的对应关系,与就业和收入相关联,缴费型的各项社会保险与公积金之类的保障性制度构成了这些国家和地区社会保障制度的主体,而直接由国家财政支撑的财政性社会保障项目却发展不足。这是因为,中、日、韩三国的社会保障制度均是在工业化进程中为了培养和保有一支富有生产力的劳动力队伍而建立的,其保障的重点自然集中在公职人员和正规就业的企业职工上。这一特色在中国计划经济时代表现得十分明显,一个家庭只要有一个人在国有单位或集体单位就业,就意味着全家都有了相应的保障,非就业者是通过就业者获得国家或单位的福利的。相反,社会救助项目则是为了防止社会弱势群体由于贫富差距过大危及社会安全而采取的一种间接的社会控制手段。这种“重保险、轻救助和福利”的制度结构,加上社会救助制度严格的家计收入调查,会从另一侧面激励有劳动能力的社会群体积极地从事生产活动,进而达到提高社会劳动参与率的目的。与此同时,在中(包括台湾地区)、日、韩三国,又均能透过一些具体的社会保障项目看到福利国家的影子,或者自由主义主张的市场行为。例如,中国的职工养老保险采取社会统筹与个人账户相结合模式,是典型的混合型模式;日本既有缴费型的养老保险也有非缴费型的养老金;韩国的家族、社区、单位、国家共同体,同样表现出一种混合性的特点。各国的社会保障制度既有源自德国等欧美国家的因子,也有与自身传统相结合的制度安排,因此,东亚地区的社会保障制度其实是工业文明与东亚传统相结合的产物。

4.发展路径方面的共性:从劳动者到全体公民,从人力资本投资到生活质量保障

考察东亚地区社会保障制度的发展路径,可以发现,在遵循从选择型到普惠型的普遍发展规律的条件下,各国的社会保障制度均经历了(或正在经历)从劳动者到全体公民、从注重人力资本投资到追求生活质量的过程。回顾近60年来的发展历程,中(包括台湾地区)、日、韩三国的经济起飞都曾经依赖或者正在依赖出口导向型的发展战略,在出口导向型发展战略实行的早期阶段,在当时的国家分工体系下,相对于西方发达的工业化国家,新兴工业化国家的出口导向型发展战略的一个重要策略就是低生产成本。尽管工业化所致的社会风险激增,从而迫切需要大力发展社会保障制度,但为了巩固其劳动力成本低廉的贸易优势,东亚国家政府也会倾向于压抑社会保障制度的发展来配合其快速工业化,这种发展逻辑深刻地影响了东亚地区的社会保障制度选择。一方面,三个国家均建立了以社会保险为主体的社会保障体系,这使得早期的社会保障对象集中在劳工群体,既体现了对劳工群体福利的“褒奖”(区别于其他群体),又能够将社会保障控制在一个较小的群体,进而降低了整体的税收负担。另一方面,社会保险计划中的就业关联,配合社会救助制度中的严格的收入调查、较低的救助水平,有利于强化劳动力队伍的劳动纪律,因为社会保险待遇的取得和就业时间、工资水平相关联,自然会激励劳动者遵守劳动纪律并积极就业。在为劳动者提供相应的社会保险后,这些国家才开始构建覆盖全民的社会保障体系。

如果我们将社会保障项目分为收入再分配项目与人力资本投资项目,可以发现,东亚国家采取的均是人力资本投资项目优先取向。不少研究已经指出,东亚国家的社会保障项目优先集中在教育福利与健康保障等项目上,如中(包括台湾地区)、日、韩三国的义务教育福利可能是所有社会保障项目中最受重视并最具普遍性的保障项目,日本、韩国及中国台湾地区均是在已经建立覆盖全民的健康保险制度条件下才构建覆盖全民的养老保险制度的。中国大陆曾经在计划经济时代建立过覆盖全民的劳保医疗、公费医疗与农村合作医疗,近几年间则在大力推进覆盖全民的医疗保障体系的建设,目前已经覆盖了95%以上的城乡居民;对于全民养老保险,政府已经设定了在2012年实现制度全覆盖的目标,但要让所有符合参保条件的社会成员都参加进来,显然还需要经历较长时间才可能真正实现。在发展具有人力资本投资功能的普惠性的教育福利与健康保障后,具有收入再分配作用的养老保险、社会救助与福利事业才被高度重视并得到快速发展。隐含在东亚国家社会保障制度这一发展路径中的理念和原则,鲜明地塑造了三国社会保障制度在发展取向上的特征,即社会保障制度的社会控制色彩浓厚,具有服务于经济发展的取向。

有实证研究证明:发展主义指标内的项目几乎完全可以解释东亚福利体制的特色,如低度的政府社会支出、低度的经济现代化、低度的劳工运动、高度的家庭支持、高度的性别工资差异以及高度的社会投资。因此,虽然以中国、日本、韩国为代表的东亚地区的社会保障制度确实存在着国别之间的差异,但这并不妨碍这些国家社会保障制度存在着上述共性,这些共性正是鉴别东亚地区社会保障有别于其他地区社会保障的基本依据,也是这一地区能够归入同类型社会保障模式的基本依据。

四、中、日、韩三国社会保障制度的差异及其他

前面已经分析了,中、日、韩三国的社会保障制度在建制理念与福利文化、需求满足与责任承担、制度结构与发展路径等方面的相似程度较高,这些共性决定了它们确实可以归为同一类别。然而,由于中、日、韩三国的经济社会发展程度存在很大的差异,日本早已经是发达国家,韩国作为新兴工业化国家也明显领先于中国,而中国正在加速发展本国的经济,加之三个国家之间的民族差异性与政治体制的差异性,不可避免地要对本国的社会保障体系与制度选择产生影响。因此,在比较三个国家的社会保障制度时,还有必要讨论其差异性,并分析这些差异性是否会对社会保障制度产生质的影响。

中、日、韩三国的社会保障制度可比性问题的提出,在于三国在经济社会发展程度上的差异。

第一,经济发展程度差异的影响。按照工业主义的逻辑,起源于德国的现代社会保障制度是工业化大生产的产物,经济发展水平影响着社会对福利的需求水平和结构,更决定了国家与社会的福利提供能力。所以,经济发展水平的差异对福利制度的发展有着显著的影响。然而,我们也可以推知,随着后进国家的发展,其福利水平必然会逐渐提高,并日益趋近于先进国家的水平。在其他条件相似的情况下,将处在不同经济发展阶段的国家的社会保障的相关数据进行比较,无异于将一个国家的社会保障的昨天与明天进行比较,这是没有太大意义的。因此,我们需要考虑在同一经济发展水平(或者发展阶段)上比较不同国家社会保障制度的异同。而这种发展阶段可以从两个方面来衡量:一是经济发展总量指标方面的相当。这方面可以比较用购买力平价衡量的GDP总量和人均GDP水平相同时不同国家的社会保障的相关数据,进而分析经济发展程度以及人口数量因素的影响。二是经济发展结构性指标方面的相当。即经济发展所致的结构变迁是福利需求产生和变迁的结构性原因,所以,对福利制度作用的发挥也有着重要的影响。一般而言,应当考虑以下结构性因素:(1)城市化水平:以城市人口占全部人口的比重来衡量;(2)工业化水平:以第二、三产业产值占GDP的比重来衡量;(3)就业结构:以第二、三产业的劳动力数量占全部劳动力数量的比重衡量;(4)年龄结构:老年负担系数和少儿负担系数。当然,在考虑上述因素的同时,还不能忽视社会保障制度在发展进程中的历史教训和其他环境的综合影响。

第二,社会发展水平,尤其是民主化程度对社会保障制度的发展有着重要的影响。工业化和民主化是福利国家建立的两个重要原因。在考虑经济发展程度差异之外,还需要重视社会发展水平的影响,尤其是民主化进程差异对社会保障制度的影响。在比较分析中、日、韩三国的社会保障制度差异时,需要考虑民主化前后的差异,进行分别的比较分析。

当然,中国作为一个大国,其特殊的政治经济制度也有着不同的影响。比如,公有制(土地公有、国有企业等)、多民族构成和民族自治、财政分权,以及由计划经济向市场经济的转轨等,都对其社会保障制度建设有着不同的影响。

不过,从世界各国社会保障制度的发展实践来看,经济发展程度的差异会直接影响一个国家或地区的社会保障水平,社会发展水平的差异能够对一个国家或地区的社会保障制度的结构与功能产生影响,但这种影响很难改变一个国家或地区的社会保障制度模式选择,即社会保障制度模式的选择只能植根于相应的发展理念与福利文化,并在传统与现代之间寻求合适的福利需求满足与责任承担方式。因为后进国家或地区迟早也是要实现工业化、城市化的,其经济结构、人口区域结构、就业结构乃至人口老龄化趋势等均会在一定程度上日益趋同,而政治民主化进程亦不可阻挡,但社会保障制度却并不一定如此,这一点可以从西方发达国家的社会保障制度差异性得到验证。因此,不同的发展阶段并不必然影响社会保障模式的选择,而不同的理念与文化以及满足需求的不同方式与责任承担传统,却必定影响社会保障制度的结构与路径选择。遗憾的是,并不是所有的人都意识到了这一点。

当然,中、日、韩三国的社会保障是否能够作为有别于其他地区社会保障制度的一种独特模式,还需要相应的数据分析作支撑。然而,即使东亚地区社会保障模式一时无法得到统计结果的有力支持,从前述三个维度进行比较分析也是有特殊意义的,因为它能够引导我们认识各国社会保障制度的内在特征。

本文的研究只是提出一个初步的分析框架及初步的理论分析。事实上,还有许多内容没有展开,如西方社会强调制度化,社会保障制度设计也讲究非此即彼;而东亚国家却有着贵和持中、群体至上的传统,许多福利供给并非法定制度安排,而是以非制度化的方式提供,等等。因此,东亚社会保障模式研究的意义非凡,但又任重道远!

 

参考文献:

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作者简介:郑功成,中国人民大学中国社会保障研究中心教授,博士生导师。

 

(本文原载于《中国人民大学学报》2012年第2期;编辑:崔承超





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