论工伤保险基金先行支付制度

黄龙

摘要：2010年10月28日通过的《中华人民共和国社会保险法》确立的工伤保险基金先行支付制度是对目前工伤保险救济规则的重要补充。在实践中,一直都存在未参保职工患工伤后维权难,以及职工向第三人主张的维权难等问题。而这些问题,通过此制度都可能得以解决。由社会保险经办机构承担先行支付的义务很明显将会简化职工申请工伤救济的程序和难度。

要理解工伤保险基金先行支付制度，首先须对其概念及分类、制度相关内容以及制度立法进程进行梳理，其次在对比民法、行政法和保险法相关理论的基础之上，提出与学界普遍持有的性质两分法不同的观点，认定该制度的垫付性质，同时明确该制度的独特制度价值。由于制度具有巨大的现实意义，然而在实施过程中遭遇落实难的问题，其原因主要在于立法先天不足和执法后天乏力两个方面，因此，对该制度的完善建议也从这两个方面入手，一方面在法律制度方面要坚持修改完善，同时另一方面执法力度也应该进一步加强，如此才能使制度得到真正的贯彻和落实。

关键词：工伤保险基金先行支付追偿

(2012-2013年度权亚劳动法奖学金获奖论文——个人二等奖）（编辑：cy)

案例援引自《未参保劳动者工伤赔付情况调研报告——以<社会保险法>先行支付规定为视角》，北京义联劳动法援助与研究中心，http://www.yilianlabor.cn/yanjiu/2013/1165.html，2013年3月10日最新访问。
参见，义联编辑：《未参保劳动者工伤赔付情况调研报告——以<社会保险法>先行支付规定为视角》，北京义联劳动法援助与研究中心，http://www.yilianlabor.cn/yanjiu/2013/1165.html，2012年3月10日最新访问。
郑尚元：《工伤保险法律制度研究》，北京大学出版社2004年版，第4页。
于欣华，郑清风：《海峡两岸工伤补偿先行支付法律制度比较——兼论大陆工伤保险基金先行支付立法完善进路》，载《台湾研究集刊》，2012年第4期。
李海明：《工伤救济先行给付与代位求偿制度探微——兼评<社会保险法>工伤保险基金先行支付制度的得与失》，载《现代法学》，2011年3月第2期。
虽然学界一直诟病工伤保险基金先行支付制度适用主体的狭隘,但笔者认为,对于编制职工而言,政府已经通过先行支付做到了充分的无过错责任。而对于那些在非法用人单位从事劳动的劳动者来说,或许并不能通过先行支付制度得以解决,这有待立法者的重新设计。
向春华：《在比较与借鉴中发展工伤保险制度》，载《中国社会保障》，2010年第4期。
参见人力资源和社会保障部第15号令《社会保险基金先行支付暂行办法》第十三条。
参见人力资源和社会保障部第15号令《社会保险基金先行支付暂行办法》第十四条。
参见人力资源和社会保障部第15号令《社会保险基金先行支付暂行办法》第十七条。
参见人力资源和社会保障部第15号令《社会保险基金先行支付暂行办法》第十二条。
参见人力资源和社会保障部第15号令《社会保险基金先行支付暂行办法》第十一条。
该法规已被：南昌市人民政府关于印发《南昌市工伤保险实施办法》的通知(2009)（发布日期：2009年11月8日，实施日期：2009年11月8日）废止。
佚名：《南通市市区农民工工伤救助试行办法》，找法网，http://china.findlaw.cn/laodongfa/gspcbj/16802.html#p1，2013年3月10日最新访问。
[德]哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东，王晓珏，刘北城，宋伟杰译，学林出版社，1999年1月版，第171页。
李海明：《工伤救济先行给付与代位求偿制度探微—兼评<社会保险法>工伤保险基金先行支付制度的得与失》，载《现代法学》，2011年第3期。
陈秀豪,陈勇帆,岳琳煊,王高凌，陆良燕：《对先行支付与代位追偿思辨》，载《中国医疗保险》，2011年第8期。
谢光华,铁凝：《社会保险法先行支付代位求偿制度的确立及完善》，载《中国劳动》，2011年第2期。
钱伟兰,孟高飞：《试析社会保险经办机构追偿权的行使》，载《中国劳动》，2011年第8期。
魏振瀛主编：《民法》（第四版），北京大学出版社，2010年版，第374页。
魏振瀛主编：《民法》（第四版），北京大学出版社，2010年版，第375页。
我国《行政诉讼法》第六十七条第二款规定：“公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿提出请求，应当先由行政机关解决。对行政机关的处理不服，可以向人民法院提起诉讼。”《国家赔偿法》第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。”最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。”
傅延中：《保险法论》，清华大学出版社，2011年版，第78页。
《保险法》第六十条规定：“因第三者对保险标的的损害而造成保险事故的，保险人自向被保险人赔偿保险金之日起，在赔偿金额范围内代位行使被保险人对第三者请求赔偿的权利。”
傅延中：《保险法论》，清华大学出版社，2011年版，第75页。
史尚宽：《民法总论》，中国政法大学出版社，2000年版，第46页。
《暂行办法》第七条规定：“社会保险经办机构收到职工或者其近亲属根据第六条规定提出的申请后，应当在3个工作日内向用人单位发出书面催告通知，要求其在5个工作日内予以核实并依法支付工伤保险待遇，告知其如在规定期限内不按时足额支付的，工伤保险基金在按照规定先行支付后，取得要求其偿还的权利。”
债权请求权是指那些基于债权法律规范而产生的请求权,催告通知与其中基于合同或者不当得利所产生的请求权性质最为相似。
《暂行办法》第十三条第三款的规定：“用人单位账户余额少于应当偿还数额的，社会保险经办机构可以要求其提供担保，签订延期还款协议。”
财政垫付责任是政府分担给付突发事件受害人的救治费用这一财产性法律责任的方式，是垫付责任在社会法领域发展的结果，具体可参见叶姗：《财政垫付责任: 基于社会法理论的分析》，载《财贸研究》，2011年第4期。
图表来源于义联编辑：《未参保劳动者工伤赔付情况调研报告——以<社会保险法>先行支付规定为视角》，北京义联劳动法援助与研究中心，http://www.yilianlabor.cn/yanjiu/2013/1165.html，2013年3月12日最新访问。
新华社：《授权发布：中华人民共和国2012年国民经济和社会发展统计公报》，新华网，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-02/23/c_114772758_3.htm，2013年3月10日最新访问。
参见，义联编辑：《未参保劳动者工伤赔付情况调研报告——以<社会保险法>先行支付规定为视角》，北京义联劳动法援助与研究中心，http://www.yilianlabor.cn/yanjiu/2013/1165.html，2013年3月10日最新访问。
参见，义联编辑：《未参保劳动者工伤赔付情况调研报告——以<社会保险法>先行支付规定为视角》，北京义联劳动法援助与研究中心，http://www.yilianlabor.cn/yanjiu/2013/1165.html，2013年3月10日最新访问。
参见，义联编辑：《北京义联工伤保险待遇先行支付制度2011年-2012年实施情况调研报告》，北京义联劳动法援助与研究中心，http://www.yilianlabor.cn/yanjiu/2012/1022.html，2013年3月10日最新访问。
参见，义联编辑：《北京义联工伤保险待遇先行支付制度2011年-2012年实施情况调研报告》，北京义联劳动法援助与研究中心，http://www.yilianlabor.cn/yanjiu/2012/1022.html，2013年3月10日最新访问。
参见谢文英：《工伤先行支付遭遇执行难》，检察日报，2012年6月29日第004版；瞿方业：《“工伤保险先行支付”缘何九成人不知》，中国信息报，2012年7月3日第001版；张伟杰：《“工伤保险先行支付”缘何受到消极对待》，工人日报，2012年7月5日第001版；何勇海：《工伤险先行支付何以成“权利画饼”》，工人日报，2012年7月3日第007版；傅烨珉：《工伤保险先行支付为何难推行》，上海金融报，2012年7月6日第B02版。
参见，义联编辑：《北京义联工伤保险待遇先行支付制度2011年-2012年实施情况调研报告》，北京义联劳动法援助与研究中心，http://www.yilianlabor.cn/yanjiu/2012/1022.html，2013年3月10日最新访问。
周学兵，章艳芳，严婷婷，平莉：《工伤保险先行支付难在何处》，中国劳动保障报，2012年2月28日第003版。
张伟杰：《“工伤保险先行支付”缘何受到消极对待》，工人日报，2012年7月5日第001版。
参见，义联编辑：《北京义联工伤保险待遇先行支付制度2011年-2012年实施情况调研报告》，北京义联劳动法援助与研究中心，http://www.yilianlabor.cn/yanjiu/2012/1022.html，2013年3月10日最新访问。
李龙智：《基金先行支付的三个经办困境》，中国劳动保障报，2011年12月13日，第003版。
《工伤保险条例》第八条第一款规定：“工伤保险费根据以支定收、收支平衡的原则，确定费率。”
参见，义联编辑：《北京义联工伤保险待遇先行支付制度2011年-2012年实施情况调研报告》，北京义联劳动法援助与研究中心，http://www.yilianlabor.cn/yanjiu/2012/1022.html，2013年3月10日最新访问。
参见田爱兵：《经办人员眼中的“先行支付”》，载《中国社会保障》，2011年第9期。
张宗华、陈海军：《工伤保险先行支付制度浅析》，载《天津社会保险》，2012年第1期。
周学兵，章艳芳，严婷婷，平莉：《工伤保险先行支付难在何处》，中国劳动保障报，2012年2月28日第003版。
参见，厦门市社会保险管理中心：《关于社会保险基金先行支付经办工作的通知》，厦门市社会保障卡信息网，http://www.xm12333.com/shbzkxxwzfxxgk/xxgkml/201112/t20111220_166787.htm，2013年3月12日最新访问。
周学兵，章艳芳，严婷婷，平莉：《工伤保险先行支付难在何处》，中国劳动保障报，2012年2月28日第003版。
向春华：《以社会保险权为核心——访全国人大常委会法工委行政法室副主任张世诚》，载《中国社会保障》,2012年第12期。
人力资源与社会保障部：《2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，国家人力资源和社会保障部，http://www.mohrss.gov.cn/page.do?pa=402880202405002801240882b84702d7&guid=62bfe5a694194d7fb1a9cbb840fce896&og=8a81f0842d0d556d012d111392900038，2013年3月12日最新访问。
参见，义联编辑：《北京义联工伤保险待遇先行支付制度2011年-2012年实施情况调研报告》，北京义联劳动法援助与研究中心，http://www.yilianlabor.cn/yanjiu/2012/1022.html，2013年3月12日最新访问。
State of Maryland Uninsured Employers’ Fund:“Information for the Employer”, http://www.qis.net/~uef/employers.htm ，
于欣华，郑清风：《海峡两岸工伤补偿先行支付法律制度比较——兼论大陆工伤保险基金先行支付立法完善进路》，载《台湾研究集刊》，2012年第4期。
State of Maryland Uninsured Employers' Fund: “Information for the Employer"， http://www.qis.net/~-ucf/emplovers.htm，2013年3月12日最新访问。
郑尚元，扈春海：《中国社会保险立法进路之分析——中国社会保险立法体例再分析》，载《现代法学》，2010年第3期。
于欣华，郑清风：《海峡两岸工伤补偿先行支付法律制度比较——兼论大陆工伤保险基金先行支付立法完善进路》，载《台湾研究期刊》，2012年第4期。
于欣华，郑清风：《海峡两岸工伤补偿先行支付法律制度比较——兼论大陆工伤保险基金先行支付立法完善进路》，载《台湾研究期刊》，2012年第4期。
于欣华，郑清风：《海峡两岸工伤补偿先行支付法律制度比较——兼论大陆工伤保险基金先行支付立法完善进路》，载《台湾研究期刊》，2012年第4期。
Furuya Sugio, “Workers’ Compensation in Japan”, Struggle for Justice: Workers‘ Compensation Systems in the Aisa Pacific Region, Asia Monitor Resource Centre Ltd, 2005, pp. 123-124.
郭晓宏：《日本劳动安全管理与工伤保险体制研究》，中国劳动社会保障出版社，2010年版，第57页。
参见Modern Workers’ Compensation§ 102:5，来源于WESTLAW INTERNATIONAL数据库。
参见德国《社会保险法》第110条、德国《反黑工法》第1条以及案例援引自《未参保劳动者工伤赔付情况调研报告——以<社会保险法>先行支付规定为视角》，北京义联劳动法援助与研究中心，http://www.yilianlabor.cn/yanjiu/2013/1165.html，2013年3月10日最新访问。
参见，义联编辑：《未参保劳动者工伤赔付情况调研报告——以<社会保险法>先行支付规定为视角》，北京义联劳动法援助与研究中心，http://www.yilianlabor.cn/yanjiu/2013/1165.html，2012年3月10日最新访问。
郑尚元：《工伤保险法律制度研究》，北京大学出版社2004年版，第4页。
于欣华，郑清风：《海峡两岸工伤补偿先行支付法律制度比较——兼论大陆工伤保险基金先行支付立法完善进路》，载《台湾研究集刊》，2012年第4期。
李海明：《工伤救济先行给付与代位求偿制度探微——兼评<社会保险法>工伤保险基金先行支付制度的得与失》，载《现代法学》，2011年3月第2期。
虽然学界一直诟病工伤保险基金先行支付制度适用主体的狭隘,但笔者认为,对于编制职工而言,政府已经通过先行支付做到了充分的无过错责任。而对于那些在非法用人单位从事劳动的劳动者来说,或许并不能通过先行支付制度得以解决,这有待立法者的重新设计。
向春华：《在比较与借鉴中发展工伤保险制度》，载《中国社会保障》，2010年第4期。
参见人力资源和社会保障部第15号令《社会保险基金先行支付暂行办法》第十三条。
参见人力资源和社会保障部第15号令《社会保险基金先行支付暂行办法》第十四条。
参见人力资源和社会保障部第15号令《社会保险基金先行支付暂行办法》第十七条。
参见人力资源和社会保障部第15号令《社会保险基金先行支付暂行办法》第十二条。
参见人力资源和社会保障部第15号令《社会保险基金先行支付暂行办法》第十一条。
该法规已被：南昌市人民政府关于印发《南昌市工伤保险实施办法》的通知(2009)（发布日期：2009年11月8日，实施日期：2009年11月8日）废止。
佚名：《南通市市区农民工工伤救助试行办法》，找法网，http://china.findlaw.cn/laodongfa/gspcbj/16802.html#p1，2013年3月10日最新访问。
[德]哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东，王晓珏，刘北城，宋伟杰译，学林出版社，1999年1月版，第171页。
李海明：《工伤救济先行给付与代位求偿制度探微—兼评<社会保险法>工伤保险基金先行支付制度的得与失》，载《现代法学》，2011年第3期。
陈秀豪,陈勇帆,岳琳煊,王高凌，陆良燕：《对先行支付与代位追偿思辨》，载《中国医疗保险》，2011年第8期。
谢光华,铁凝：《社会保险法先行支付代位求偿制度的确立及完善》，载《中国劳动》，2011年第2期。
钱伟兰,孟高飞：《试析社会保险经办机构追偿权的行使》，载《中国劳动》，2011年第8期。
魏振瀛主编：《民法》（第四版），北京大学出版社，2010年版，第374页。
魏振瀛主编：《民法》（第四版），北京大学出版社，2010年版，第375页。
我国《行政诉讼法》第六十七条第二款规定：“公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿提出请求，应当先由行政机关解决。对行政机关的处理不服，可以向人民法院提起诉讼。”《国家赔偿法》第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。”最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。”
傅延中：《保险法论》，清华大学出版社，2011年版，第78页。
《保险法》第六十条规定：“因第三者对保险标的的损害而造成保险事故的，保险人自向被保险人赔偿保险金之日起，在赔偿金额范围内代位行使被保险人对第三者请求赔偿的权利。”
傅延中：《保险法论》，清华大学出版社，2011年版，第75页。
史尚宽：《民法总论》，中国政法大学出版社，2000年版，第46页。
《暂行办法》第七条规定：“社会保险经办机构收到职工或者其近亲属根据第六条规定提出的申请后，应当在3个工作日内向用人单位发出书面催告通知，要求其在5个工作日内予以核实并依法支付工伤保险待遇，告知其如在规定期限内不按时足额支付的，工伤保险基金在按照规定先行支付后，取得要求其偿还的权利。”
债权请求权是指那些基于债权法律规范而产生的请求权,催告通知与其中基于合同或者不当得利所产生的请求权性质最为相似。
《暂行办法》第十三条第三款的规定：“用人单位账户余额少于应当偿还数额的，社会保险经办机构可以要求其提供担保，签订延期还款协议。”
财政垫付责任是政府分担给付突发事件受害人的救治费用这一财产性法律责任的方式，是垫付责任在社会法领域发展的结果，具体可参见叶姗：《财政垫付责任: 基于社会法理论的分析》，载《财贸研究》，2011年第4期。
图表来源于义联编辑：《未参保劳动者工伤赔付情况调研报告——以<社会保险法>先行支付规定为视角》，北京义联劳动法援助与研究中心，http://www.yilianlabor.cn/yanjiu/2013/1165.html，2013年3月12日最新访问。
新华社：《授权发布：中华人民共和国2012年国民经济和社会发展统计公报》，新华网，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-02/23/c_114772758_3.htm，2013年3月10日最新访问。
参见，义联编辑：《未参保劳动者工伤赔付情况调研报告——以<社会保险法>先行支付规定为视角》，北京义联劳动法援助与研究中心，http://www.yilianlabor.cn/yanjiu/2013/1165.html，2013年3月10日最新访问。
参见，义联编辑：《未参保劳动者工伤赔付情况调研报告——以<社会保险法>先行支付规定为视角》，北京义联劳动法援助与研究中心，http://www.yilianlabor.cn/yanjiu/2013/1165.html，2013年3月10日最新访问。
参见，义联编辑：《北京义联工伤保险待遇先行支付制度2011年-2012年实施情况调研报告》，北京义联劳动法援助与研究中心，http://www.yilianlabor.cn/yanjiu/2012/1022.html，2013年3月10日最新访问。
参见，义联编辑：《北京义联工伤保险待遇先行支付制度2011年-2012年实施情况调研报告》，北京义联劳动法援助与研究中心，http://www.yilianlabor.cn/yanjiu/2012/1022.html，2013年3月10日最新访问。
参见谢文英：《工伤先行支付遭遇执行难》，检察日报，2012年6月29日第004版；瞿方业：《“工伤保险先行支付”缘何九成人不知》，中国信息报，2012年7月3日第001版；张伟杰：《“工伤保险先行支付”缘何受到消极对待》，工人日报，2012年7月5日第001版；何勇海：《工伤险先行支付何以成“权利画饼”》，工人日报，2012年7月3日第007版；傅烨珉：《工伤保险先行支付为何难推行》，上海金融报，2012年7月6日第B02版。
参见，义联编辑：《北京义联工伤保险待遇先行支付制度2011年-2012年实施情况调研报告》，北京义联劳动法援助与研究中心，http://www.yilianlabor.cn/yanjiu/2012/1022.html，2013年3月10日最新访问。
周学兵，章艳芳，严婷婷，平莉：《工伤保险先行支付难在何处》，中国劳动保障报，2012年2月28日第003版。
张伟杰：《“工伤保险先行支付”缘何受到消极对待》，工人日报，2012年7月5日第001版。
参见，义联编辑：《北京义联工伤保险待遇先行支付制度2011年-2012年实施情况调研报告》，北京义联劳动法援助与研究中心，http://www.yilianlabor.cn/yanjiu/2012/1022.html，2013年3月10日最新访问。
李龙智：《基金先行支付的三个经办困境》，中国劳动保障报，2011年12月13日，第003版。
《工伤保险条例》第八条第一款规定：“工伤保险费根据以支定收、收支平衡的原则，确定费率。”
参见，义联编辑：《北京义联工伤保险待遇先行支付制度2011年-2012年实施情况调研报告》，北京义联劳动法援助与研究中心，http://www.yilianlabor.cn/yanjiu/2012/1022.html，2013年3月10日最新访问。
参见田爱兵：《经办人员眼中的“先行支付”》，载《中国社会保障》，2011年第9期。
张宗华、陈海军：《工伤保险先行支付制度浅析》，载《天津社会保险》，2012年第1期。
周学兵，章艳芳，严婷婷，平莉：《工伤保险先行支付难在何处》，中国劳动保障报，2012年2月28日第003版。
参见，厦门市社会保险管理中心：《关于社会保险基金先行支付经办工作的通知》，厦门市社会保障卡信息网，http://www.xm12333.com/shbzkxxwzfxxgk/xxgkml/201112/t20111220_166787.htm，2013年3月12日最新访问。
周学兵，章艳芳，严婷婷，平莉：《工伤保险先行支付难在何处》，中国劳动保障报，2012年2月28日第003版。
向春华：《以社会保险权为核心——访全国人大常委会法工委行政法室副主任张世诚》，载《中国社会保障》,2012年第12期。
人力资源与社会保障部：《2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，国家人力资源和社会保障部，http://www.mohrss.gov.cn/page.do?pa=402880202405002801240882b84702d7&guid=62bfe5a694194d7fb1a9cbb840fce896&og=8a81f0842d0d556d012d111392900038，2013年3月12日最新访问。
参见，义联编辑：《北京义联工伤保险待遇先行支付制度2011年-2012年实施情况调研报告》，北京义联劳动法援助与研究中心，http://www.yilianlabor.cn/yanjiu/2012/1022.html，2013年3月12日最新访问。
State of Maryland Uninsured Employers’ Fund:“Information for the Employer”, http://www.qis.net/~uef/employers.htm ，
于欣华，郑清风：《海峡两岸工伤补偿先行支付法律制度比较——兼论大陆工伤保险基金先行支付立法完善进路》，载《台湾研究集刊》，2012年第4期。
State of Maryland Uninsured Employers' Fund: “Information for the Employer"， http://www.qis.net/~-ucf/emplovers.htm，2013年3月12日最新访问。
郑尚元，扈春海：《中国社会保险立法进路之分析——中国社会保险立法体例再分析》，载《现代法学》，2010年第3期。
于欣华，郑清风：《海峡两岸工伤补偿先行支付法律制度比较——兼论大陆工伤保险基金先行支付立法完善进路》，载《台湾研究期刊》，2012年第4期。
于欣华，郑清风：《海峡两岸工伤补偿先行支付法律制度比较——兼论大陆工伤保险基金先行支付立法完善进路》，载《台湾研究期刊》，2012年第4期。
于欣华，郑清风：《海峡两岸工伤补偿先行支付法律制度比较——兼论大陆工伤保险基金先行支付立法完善进路》，载《台湾研究期刊》，2012年第4期。
Furuya Sugio, “Workers’ Compensation in Japan”, Struggle for Justice: Workers‘ Compensation Systems in the Aisa Pacific Region, Asia Monitor Resource Centre Ltd, 2005, pp. 123-124.
郭晓宏：《日本劳动安全管理与工伤保险体制研究》，中国劳动社会保障出版社，2010年版，第57页。
参见Modern Workers’ Compensation§ 102:5，来源于WESTLAW INTERNATIONAL数据库。
参见德国《社会保险法》第110条、德国《反黑工法》第1条以及向春华：《在比较与借鉴中发展工伤保险制度》，载《中国社会保障》，2010年第4期。
向春华：《在比较与借鉴中发展工伤保险制度》，载《中国社会保障》，2010年第4期。