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封莎 工伤认定的“去行政化”
日期: 2019年10月19日

 

工伤认定的“去行政化”
 
封 莎

(重庆市第五中级人民法院)


    劳动者在工作中遭受人身伤害后要求工伤赔偿,必须启动工伤维权程序,由于工伤保险法律制度设计的局限,劳动者维权并不易。

    一、劳动者工伤维权的制度性困局

   解决工伤赔偿纠纷,必须先行进行工伤认定,工伤认定又以劳动者与用人单位之间存在劳动关系为前提。在工伤认定程序中,劳动者与用人单位经常发生双方之间是否存在劳动关系的争议,特别是在事实劳动关系中。根据劳动争议调解仲裁法第二条之规定,因确认劳动关系是否发生的争议,解决途径是调解、仲裁、诉讼。为此,劳动保障行政部门的工伤认定机构不直接确认劳动关系发生与否,而是要求劳动者依劳动争议解决程序先行确认劳动关系存在。这可能要经过劳动争议仲裁→民事诉讼一审→民事诉讼二审→民事诉讼再审等程序。劳动关系确认后,恢复工伤认定程序,认定构成工伤可能要经过工伤行政认定→行政复议→行政诉讼一审→行政诉讼二审→行政诉讼再审等程序。工伤认定一般只确认是否构成工伤,并不确认赔偿金额。如果用人单位和劳动者对赔偿金额有争议,又要再次启动劳动争议解决程序。可见,劳动者工伤维权的程序复杂,耗时较长。

    目前,《工伤保险条例》并未赋予人民法院工伤认定权。基于司法权与行政权的职能分工,在工伤认定行政诉讼中,法院不能代替行政机关作出工伤认定。法院审理后认为行政机关的工伤认定不具有合法性的,一般只能判决撤销工伤认定并责令行政机关重新作出工伤认定。实践中,因劳动保障行政部门与人民法院对工伤实体要件的掌握上有差异,如果工伤认定行政机关与人民法院各执己见,则可能出现“行政机关作出工伤认定决定书→法院判决撤销→再作同样认定→再判决撤销”的循环“行政——诉讼”。

    二、工伤认定在国家权力分配上的应然归属


   在现代法治国家,行政权是指执行、管理权,主要是指国家行政机关执行国家法律、管理国家内政外交事务的权力。而司法权是依照法律以及依法律的运用和法律的原则建立起来的方法决定“案件”和“争议”的权力。司法权是判断权,它的主要功能是解决公民之间以及公民与国家之间的法律争执,消除社会冲突和社会紧张关系。

    行政权与司法权具有明显的区别:首先,行政权是执行法律、管理公共事务的权力,而司法权是对法律纠纷进行裁判的权力;其次,行政权具有主动性,在通常情况下,行政机关依其行政职权,对社会生活主动进行干预、管理、控制,来维护国家和社会的利益。而司法权具有被动性,司法活动坚持“不告不理”原则,司法程序的启动离不开权利人或特定机构的申请和诉求,司法机关或法官不得主动发动一个诉讼;再次,行政机关直接依自己职权调查的事实作出裁决,而司法机关是居于中立的地位,更多地审查、认定双方提交的证据,听取双方的事实、理由陈述后对案件作出裁判。

    按我国现行立法体例,工伤认定归属行政权范畴。但根据行政权与司法权的划分,工伤认定划归司法权更为恰当。理由是:首先,工伤赔偿纠纷本质上属民事争议,工伤认定是根据《工伤保险条例》规定的工伤构成要件进行认定,是纯粹的法律判断问题,不是执行、管理行为,也不涉及专业技术;其次,工伤认定具有被动性。根据《工伤保险条例》第十七条之规定,工伤认定需经用人单位、职工或者其直系亲属、工会组织申请;再次,工伤认定具有中立性。虽然在工伤认定中,劳动保障行政机关可就有关事实进行调查核实,但工伤认定主要还是通过审查劳动者和用人单位提供的证据进行审查判断。综上所述,工伤认定的若干特征与司法权属性相近,而与行政权一般特性相去较远。

   二战以后,由于社会事务的大量增长以及专业化要求的提高,行政权有不断扩张趋势,其不断获得准立法和准司法的权力。行政权扩张有其现实合理性,赋予部分行政机关以准司法权,解决相关民事争议是必要的。但笔者认为,行政机关获得准司法权应满足三个条件:一是所解决的民事争议具有较强的专业性,如解决有关专利、商标等民事争议;二是所解决的民事争议具有较强的公益性,与行政机关公共管理职能紧密相关,如解决有关土地、森林等自然资源争议;三是有利于公民权利的保护,不得成为公民行使权利的障碍。而工伤行政认定既不具有专业性,公益属性也不足,并有可能成为劳动者进行工伤维权的制度性障碍。因此,工伤行政认定制度亟待改革。

   三、破解劳动者工伤维权的制度性困局——工伤认定“去行政化”


   工伤认定只是因工伤引发的劳动争议的一个枝节问题,至多是一个先决问题,没有必要剥离出来走单独的解决程序。工伤认定应予“去行政化”改革,把是否构成工伤的争议纳入劳动争议的“仲裁——诉讼”程序一并解决。即因工伤引发劳动争议的,由劳动仲裁委员会一并解决工伤认定问题,对仲裁不服,可向人民法院提起诉讼或申请撤销仲裁裁决。这可彻底解决一个纠纷分项多头解决,行政、司法资源消耗大、效率低,劳动者工伤维权成本高、难度大的问题。目前,我国各劳动争议仲裁委员会的办事机构设在劳动保障行政部门内,与工伤认定的部门同属劳动保障行政部门的内设机构,审理工伤认定行政案件的行政审判庭和审理劳动争议的民事审判庭同属人民法院的内设机构,工伤认定的“去行政化”改革只需立法作出调整,不需要改变机构设置,不增加人员编制和经费,改革简便易行。


(来源:《人民法院报》2009年4月3日)





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